监管改革与消费者权益保护（以下简称“消保”）是金融危机以来国际金融市场的研究热点。随着机构改革纵深推进，国内金融市场发展步入新的阶段，如何进一步强化行为监管、深化金融消保工作体系改革已成为当前阶段的重要课题。本文尝试探究国内外金融消保发展之路，并结合信用卡行业消保工作的情况及招商银行信用卡中心消保工作的实践，直面发展中痛点、难点问题，提出下阶段金融消保工作新体系构建的思路、举措与建议。
一
他山之石，可以攻玉：
探究国外金融消保发展
①国际金融消保监管模式
纵观全球金融市场的发展历史，绝大多数市场的金融消保发展都不是横空出世的，而是经历了一个从监管缺失到体系逐步完善的漫长过程。行为监管理论以维护金融市场公平竞争和保护金融消费者权益为目标，被普遍认为是消保的重要工具之一；与之相对应的审慎监管则以维护金融机构稳健运行与金融体系稳定为目标。当前，全球主要国家和地区的行为监管有经典双峰监管、伪双峰监管、多头体系下的行为监管及统一监管四种典型模式（如图1所示）。
图1 国际金融市场主要的行为监管模式
是否采用双峰监管模式（即是否成立专职、独立的行为监管机构）主要取决于以下两个机制优势间的权衡：一是双峰监管机构职权制衡带来的稳健性，二是统一监管带来的监管效率。一些曾因审慎监管与行为监管严重失衡而引发重大危机的市场，例如英国和美国，倾向于设立专职、独立的行为监管机构；而那些本土零售客户市场规模较小、更为重视金融监管效率的地区和市场，例如新加坡和中国香港地区，则更倾向于利用法规层面和机制层面的金融消保体系建设来辅助行为监管，通过统一的监管机构灵活应对市场变化。
②美国金融消保发展之路
美国作为发展较为成熟的金融市场，其监管发展历程对我们有一定借鉴价值。自上世纪中叶起，其金融消保经历了“松—紧—再调整”三个历史阶段。
第一阶段（20世纪中期—2009年）：美国最早涉及金融消保的立法可以追溯到1968年的《消费者信用保护法案》，但由于监管职权散落在多个机构，多头监管导致针对消保本身的管理权责并不清晰，监管力度有限。此外，消费者本身的意识也停留在较为基础的需求上，所以整个消保环境相对宽松。
第二阶段（2009—2016年）：2008年金融危机发生后，社会矛盾激化，2010年，著名的《多弗法案》出台，核心内容就是在金融系统中保护消费者。其中重要的决议之一就是成立隶属于美联储的消费者金融保护局（CFPB），统一监管各类金融机构。CFPB可独立制定监管条例并监督实施，全面保护消费者合法权益。消保政策的大幅收紧也带来一系列问题：一是消费者向各监管机构发起的投诉/仲裁由CFPB统一协调，因此投诉渠道的畅通和金融危机的持续影响使偿债类投诉问题（催收、协商还款、贷款等）占比迅速提升，矛盾进一步集中并凸显，与当前国内信用卡的投诉形态非常接近；二是投诉黑灰产业兴起，“投诉代理人”以收费的形式帮助客户通过恶意投诉的方式反催收，影响了银行还款协商业务的正常发展并挤占了真正有需求客户的资源；三是监管要求频出及投诉量快速上升导致消保合规成本大幅增加，中小银行盈利下降，2010—2015年间美国小型信用合作社的数量从7339家下降到6021家，民众贷款难度进一步加大。
第三阶段（2016年至今）：2017年，美国政府对CFPB进行机构改革，从单一负责人改为多成员的委员会，一定程度上限制了其过宽的监管权力。同时，为应对职业代理投诉盛行的问题，美国一方面推动出台职业代理机构应遵循的法律法规，并明确相关监管体系，让职业代理行业逐步阳光化；另一方面，进一步调整监管方式，在对金融机构消保能力评价时，不将投诉数量作为唯一考察标准，转向综合性评价，使监管体系更趋全面综合。
二
因地制宜，创新突破：
中国信用卡消保工作的特色道路
①提振消费，服务实体经济，践行信用卡工作的政治性与人民性
信用卡产品特性体现了整个行业的政治性和人民性。当前，扩大内需是增强经济增长内生动力的必然要求，消费是内需的重要组成部分，而信用卡行业又是消费金融的主力军，疫情后信用卡在振兴消费方面将发挥更为关键的作用。作为连接消费与消费者的重要桥梁，信用卡天然与消保工作有着更深的联系。数据显示，2022年，信用卡全行业总交易金额达36万亿元，表明信用卡在服务居民消费和实体经济方面发挥着不可替代的作用。信用卡业务的健康高质量发展必然要坚持政治性和人民性，才能更好地促进经济增长。
②投诉高企，经历风险周期，信用卡消保工作面临诸多问题与难点
一是在宏观层面，宏观经济恢复较预期偏弱，偿债类投诉将持续承压。2022年，信用卡刷卡消费同比有所下降，叠加前几年疫情等因素，持卡人的偿债能力下降，导致投诉量显著上升。预计风险周期下，信用卡行业仍然是金融业投诉高发领域，信用卡投诉在未来2～3年仍将承压。
二是在中观层面，非法职业代理投诉泛滥，尚未形成协同治理机制。金融黑灰产利用各项纾困政策及金融消费者倾斜保护机制滋生诸多乱象，助长“搭便车”式维权和非法代理维权现象愈演愈烈。非法职业代理投诉呈现专业化、组织化、规模化、产业化的特点，在线上线下以多种方式向金融机构和监管部门投诉施压，而现有法律法规体系无法对非法职业代理投诉进行有效规制，助推了投诉数量的上升。
三是在微观层面，消费者集中通过监管投诉渠道反馈经济补偿诉求，银行处置较为被动。部分消费者试图通过向监管单位投诉、举报等方式逃避自身债务或修改因自身原因产生的逾期信用记录。股份制银行信用卡中心多为总部型机构，投诉集中转送且非法职业代理投诉掺杂其中，造成投诉量短期内快速上涨，再叠加信访、举报等因素影响，银行处置工作陷入被动。
③健全体系，坚持溯源治理，招商银行信用卡中心提升消保工作质效
招商银行信用卡中心长期以来始终高度重视消保工作，着力构建消保核心竞争力，为高质量发展保驾护航。
一是战略先行，构建消保文化。2023年初，招商银行在战略层面提出的“价值银行”即是对高质量发展的深度理解，其内涵与践行人民金融的底层逻辑高度契合。全行推行的“以客户为中心、为客户创造价值”的初心价值观成为引领全员“金融为民”共识的关键。
二是组织保障，形成有力推动。招商银行信用卡中心自2008年起成立一级部门统筹消保工作，并设有“消费者权益保护监督管理委员会”，由中心总经理担任主任委员，将每个部门一把手定为“消保一号位”，把服务改善、投诉管理等消保议题列入中心班子常态化议事日程。2022年，中心总经理直接召集的消保专题会议多达34场，中心班子成员参与的消保专题会议多达54场，已形成企业内部“一把手消保文化”，有力推动消保工作的开展和消保理念的层层渗透。
三是机制创新，聚焦溯源治理。在经营理念上，坚定推进“平稳、低波动”的转型策略,坚持“提质、促活、稳量”的经营目标，加快推动经营视角向客户视角转变，从根源保障信用卡消保的溯源治理；在行动落实上，聚焦投诉的“冰山之下”，构建“点线面”的特色改善体系，通过重点基础建设改善项目、客户旅程改善专案、全流程回检机制、“VOC客户之声”倾听、全员流程医生平台以及“机防+人防”的一体化消保审查体系等，自上而下、自下而上落实消保工作，使得人人都为客户体验负责。
四是善于斗争，维护金融秩序。针对挤占消保资源、恶意投诉“维权”、扰乱正常金融秩序的群体行为，招商银行信用卡中心予以坚决打击。一是借鉴国外先进经验，建立课题研究，积极为监管单位献计献策。二是加强联动，有效打击非法代理投诉。截至2023年上半年，招商银行信用卡中心累计梳理排查涉金融黑灰产线索12万余条，协助警方开展刑事打击18次，助力捣毁“辐射全国”的金融黑灰产组织。三是探索构建科技化监测与治理体系，构筑黑灰产侦测识别核心能力，保护“真正消费者”的合法权益。
五是模式重构，探索构建双轮体系。作为一家全国性发卡机构，招商银行信用卡中心逐步探索构建更符合国情和自身特色的总分双轮联动的消保管理体系：由总部统筹消保管理工作，搭建全国范围的消保工作流程与框架，以充分发挥信用卡集约化运营模式的优势，提升消保管理效能；由分中心落地区域消保业务，充分发挥主体责任和在地优势，因地制宜，配合当地政府机关与公检法机构，向消费者提供差异化的更有力的服务支撑，打造有特色的“区域消保软环境”。
三
汲取经验，引发思考：
对金融消保发展提出建议
从国内信用卡行业的消保实践经验来看，做好消保工作不能仅靠消保部门，而要将消保工作融入企业的经营文化与机制建设中；从境外成熟市场的消保发展经验来看，应将消保工作纳入综合社会治理体系，不断优化顶层设计。
一是金融消保需要法律层面明确依据。现阶段，国内并无专司金融消保领域的上位法，金融消保缺乏法律层面的明确依据。监管部门已分别就其消保监管出台了相应管理办法作为指引性纲领，但缺少更高层级的法律规范，导致在实际问题处置过程中可依据的法律支撑有限，造成一定程度的执行困难。
因此，建议在立法层面推动制定《金融消费者权益保护法》，统一规范和细化金融机构和金融消费者的保护边界、权利义务、诚信体系等，促进金融消费者准确理解金融交易规则，遵守契约精神，维护金融市场良好秩序，有效压缩职业代理黑灰产的套利空间。
二是推进投诉实名制、代理阳光化。因黑灰产代理投诉往往冒充客户名义投诉，扰乱了正常的金融秩序，因此建议金融行业推行投诉实名制，明确委托代理投诉人资质且统一规范代理投诉文书。短期来看，推行投诉实名制是抑制不法黑灰产代理的有效手段，解决金融机构在黑灰产代理举报投诉打击和投诉处置间的矛盾。长期来看，借鉴境外经验，投诉代理机构应当最终实现合法化、阳光化，并出台相应法律法规对其进行规制，而投诉实名制是代理阳光化的基础，也能消弭因消费者个人信息泄露造成的金融风险隐患。
三是完善多元化解前置体系化建设。由于金融活动的复杂性和丰富性，把所有纠纷都纳入法律的框架中解决，更多是一种法治理想。一种较理想的社会状态即是法律规制和社会自治的有机结合。利用行政程序、司法手段来解决投诉应该是纠纷化解的最后一道防线，多元化解机制可以高效将金融纠纷化解在早、在小、在好，为金融稳定保驾护航，还能有效节省行政司法资源。
因此，建议比照劳动争议仲裁前置程序，建立金融消费投诉的调解前置机制，构建一个“机构和解、多元调解、行政履职或司法救济”的立体化纠纷化解机制，只有经过合理化程序后仍对处置结果不满意的，才列入投诉统计，以此避免滥用行政、司法资源来实现民事诉求中利益最大化。
金融消保聚焦消费者，与人民利益息息相关。坚持维护最广大群众的根本利益是金融监管工作的出发点和落脚点，而牢牢把握消保的长期趋势应该是金融企业的社会责任和经营战略。让我们坚守消保初心，共同推动中国金融市场高质量发展。