来源：证券时报
证券时报记者 程丹
全国人大代表、河南证监局局长牛雪峰今年两会提交3份建议，建言专项立法规制上市公司董监高、大股东背信行为，进一步支持高水平科技自立自强，支持区域性股权市场规范健康发展。
牛雪峰是新当选的全国人大代表，长期坚守资本市场一线监管岗位。他建议，为更好地监管、惩治背信行为，震慑上市公司“关键少数”，严惩“首恶”，要打出行政规制和刑事规制“组合拳”，通过立法构建背信行为的独立行政法律责任，制定背信罪司法解释，细化、量化该罪的犯罪构成要件，降低认定难度。
打出行政刑事“组合拳”
近年来资本市场在服务实体经济高质量发展方面发挥着重要作用，上市公司数量持续增长，发展质量不断提升。牛雪峰注意到，我国多数上市公司存在“一股独大”情况，上市公司的董监高由控股股东、实际控制人指派选任，当董监高在面对上市公司利益与其自身利益或控股股东、实际控制人利益冲突时，容易违背其对上市公司的忠实义务，从事损害上市公司利益的行为，包括资金占用、违规担保、不公允关联交易等，扰乱证券市场管理秩序，损害上市公司利益和中小投资者合法权益，影响资本市场生态。
“目前我国已初步建立了对背信损害上市公司利益行为的追责体系，但仍存在短板。”牛雪峰表示，行政处罚方面，因《证券法》对背信行为无相关罚则规定，证监会不能对背信行为作出行政处置。实践中，证监会一般“借道”信息披露违法，处罚作为信息披露义务主体的上市公司及对信息披露违法负有责任的董监高、控股股东和实际控制人。但是，背信行为本质是侵害上市公司利益，“借道”信息披露违法处理背信行为法理依据不足。
2006年背信罪入刑以来，至今判决的仅有6件，另有10余件以该罪名立案侦查或提起公诉，但未最终确认。
牛雪峰表示，背信罪“落地难”的主要原因包括法律条文对该罪犯罪构成要件的描述较为原则和主观，造成认定标准不明确、主观判断空间大等问题；缺乏司法解释，对实践中长期存在争议点没有回应；背信罪与挪用资金罪、职务侵占罪等相似罪名的竞合问题尚未厘清，司法裁判缺乏统一标准。
为更好地监管、惩治背信行为，打出行政规制和刑事规制“组合拳”，震慑上市公司“关键少数”，严惩“首恶”，牛雪峰建议，一是在行政立法方面，通过立法构建背信行为的独立行政法律责任，为证监会行政监管提供直接、充分的法律依据。在此基础上，制定衔接背信违法和背信犯罪的配套制度，形成层次清晰、优势互补的多层次追责体系，推动更多案件进入刑事领域。
二是刑事立法方面，制定背信罪司法解释，细化、量化该罪的犯罪构成要件，降低认定难度。统一裁判口径，解决同类似犯罪的竞合问题。总结实践疑难，对司法实践中常见的认定难点作出回应。明确豁免情形，对上市公司“关键少数”以掏空上市公司为目的、从事特定背信行为并造成重大损失的，在公安机关立案前未能弥补损失的即予刑事立案，立案后的返还不影响案件认定。
精准有效支持
科技自立自强
提高关键核心技术创新能力是中国经济转型升级的关键一环。从资本市场层面看，证监会坚持服务实体经济，坚持把支持科技创新放在突出位置，主动融入经济社会大局。
试点注册制以来，股权融资更加聚焦科技企业和新兴产业，资本市场“含科量”显著提升，科创板“硬科技”产业集聚效应持续增强，创业板切实支持“三创四新”，资本市场服务科技自立自强迈上新台阶。
牛雪峰表示，下一步将以全面实行股票发行注册制为契机，增强发行上市、再融资、并购重组等基础制度对科技创新的包容性和适配性，进一步畅通科创企业的融资渠道，推动企业做优做强。
党的二十大对全面建成社会主义现代化强国两步走战略安排进行了宏观展望，对加快构建新发展格局、推动高质量发展作出重大战略部署，强调完善科技创新体系、加快实施创新驱动发展战略，坚持“四个面向”，加快实现高水平科技自立自强。这些重要部署都对有效发挥资本市场功能作用提出了更高要求，需要通过持续改革创新，发挥资本市场优势，引导优质资源进一步向科技创新领域聚集。
牛雪峰建议，要落实国家创新驱动发展战略和科技政策聚焦自立自强要求，推动“科技-产业-金融”良性循环，提升资本市场服务国家战略、科技创新和产业升级的能力，建议国家发展改革委、工业和信息化部、科技部与证监会加强协作联动，共同研究完善金融市场和金融工具对科技创新的支持机制，探索建立高科技企业融资绿色通道，更加精准有效支持科技自立自强。
另外，在支持区域性股权市场规范健康发展方面，牛雪峰表示，随着资本市场全面注册制改革逐步深入，资本市场功能进一步得到优化。健全多层次资本市场体系，提高服务实体经济的能力，需要各级地方政府、相关部门加大对区域性股权市场的政策支持力度。在成熟的资本市场体系中，场外市场服务的企业数量众多，与场内市场形成了有机联系，相比之下，国内区域性股权市场的功能尚未充分发挥，在融资、转板、托管登记等方面的效率需要进一步提升。
为提高区域性股权市场资源配置效率，牛雪峰建议进一步理顺、完善区域性股权市场登记托管相关的法律法规，在区域性股权市场登记结算机构与市场监督管理部门之间建立信息对接机制。支持区域性股权市场导入各项扶持中小微企业的综合政策运用平台，发挥金融科技作用，搭建“区块链+扶持政策”地方链应用场景，逐步建立企业成长数据库并生成企业画像，为企业提供一揽子资本市场服务。